Cognome. La volontà dei genitori del minore al mutamento non è condizione sufficiente

T.A.R. Emilia-Romagna Parma, Sez. I, sent., 25 agosto 2022, n. 245
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 287 del 2019, proposto da -OMISSIS-e -OMISSIS-in proprio
e per la minore -OMISSIS-, rappresentate e difese dagli avvocati…, con domicilio eletto presso lo
studio …in -OMISSIS-, …;
contro
U.T.G. – Prefettura di -OMISSIS-, Ministero della Giustizia e Ministero dell’Interno, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Bologna,
domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Procura della Repubblica Presso il Tribunale di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
del provvedimento prot. n. -OMISSIS-con cui la Prefettura di -OMISSIS-ha rigettato la richiesta di
modifica del cognome (mediante aggiunta del secondo cognome) della minore -OMISSIS-.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di -OMISSIS-e di Ministero della
Giustizia e di Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 17 giugno 2022 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo
1. In data -OMISSIS-la sig. -OMISSIS-, unita civilmente con la sig. -OMISSIS-, ha partorito la piccola
-OMISSIS- e l’ha riconosciuta come figlia innanzi all’Ufficiale dello Stato Civile di -OMISSIS-.
2. In data-OMISSIS-, la sig. -OMISSIS-ha riconosciuto quale propria figlia la piccola -OMISSIS-
innanzi all’Ufficiale dello Stato Civile di -OMISSIS-, il quale ha annotato nel Registro di Stato Civile
tale riconoscimento, in aggiunta a quello già effettuato dalla sig. -OMISSIS-.
3. In data -OMISSIS-, la sig. -OMISSIS-ha depositato presso la Prefettura di -OMISSIS-istanza per
ottenere il cambiamento del cognome della figlia da “-OMISSIS-” a “-OMISSIS- -OMISSIS-“,
dichiarando quale motivo della richiesta di voler “aggiungere il cognome della mia compagna come
progetto di famiglia” e corredando la propria istanza con la manifestazione di consenso della sig. –
OMISSIS-.
4. In data -OMISSIS-, l’amministrazione ha comunicato il preavviso di diniego alla sig. -OMISSIS- ai
sensi dell’art. 10-bis, L. n. 241 del 1990.
5. In data -OMISSIS-, le sig. -OMISSIS- e -OMISSIS- – “in proprio e in qualità di esercenti la
responsabilità genitoriale della minore -OMISSIS-” – hanno inviato alla p.a. le proprie
controdeduzioni.
6. Con provvedimento -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, il Prefetto di -OMISSIS-ha respinto la
domanda della sig. -OMISSIS- con un’articolata motivazione nella quale ha osservato, tra l’altro, che
“nel presente procedimento risultano … compresenti, da una parte, l’interesse privato dalla signora
-OMISSIS- -OMISSIS-a ottenere il mutamento del cognome della figlia minore -OMISSIS- -OMISSIS-
… e dall’altra parte, l’interesse pubblico alla tendenziale stabilità del cognome, quale segno
identificativo della persona, interesse riconducibile alla sfera generale dell’ordine pubblico … nel
suo più ampio significato quale insieme dei principi fondanti l’ordinamento giuridico nel suo
complesso e dei valori etici cui esso si ispira, nonché quale limite estrinseco della sfera
dell’autonomia privata, desumibile, oltre che dalla Carta costituzionale, anche dalle norme
civilistiche attinenti sia i diritti primari che l’autodeterminazione e la libertà negoziale … dalle norme
di diritto internazionale privato … dalla recente normativa sulle unioni civili e dalle norme
comunitarie”; ha evidenziato che “nel caso di specie il minore risulterebbe destinatario di una scelta operata
(imposta) da altri, potendo solo al raggiungimento della maggiore età eventualmente modificare tale scelta, i
cui effetti sul piano dell’identità personale e sociale del medesimo si sarebbero ormai abbondantemente prodotti
e consolidati”; ha sottolineato che “in nessuna norma del vigente ordinamento si rinvengono disposizioni che
contemplano un diritto pieno e assoluto di imporre al figlio (minorenne) di una delle parti di un’unione civile
il cognome dell’altra parte … con l’intento di attribuire al minore una stabile identità familiare”; e ha
conclusivamente affermato che il mutamento di cognome richiesto dalla sig. -OMISSIS- per la
propria figlia non può essere disposto poiché incide “contemporaneamente su un diritto fondamentale e
sull’interesse primario all’identità personale della stessa minore, nonché sull’interesse pubblico alla
tendenziale stabilità del cognome della persona umana”.
7. Con ricorso notificato in data -OMISSIS-e depositato in data -OMISSIS-, le sig.re -OMISSIS-e –
OMISSIS– sempre “in proprio e in qualità di esercenti la responsabilità genitoriale della minore –
OMISSIS-” – hanno chiesto a questo Tribunale di annullare il provvedimento Prefetto di -OMISSIS-,
-OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS- sulla base di un unico articolato motivo di gravame.
Segnatamente, le due ricorrenti hanno lamentato l’illegittimità del provvedimento del Prefetto per
“violazione e falsa applicazione dell’art. 84 e seguenti della L. n. 396 del 2000; eccesso di potere per
violazione del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e segg. della L. n.
241 del 1990; sviamento di potere” sostenendo – in primo luogo – che “nei procedimenti ex art. 84 e
ss. L. n. 396 del 2000 l’attività del Prefetto è “vincolata” e in presenza del consenso esplicito di
entrambi i genitori, come è nel caso di specie, lo stesso deve unicamente limitarsi a valutare la
documentazione prodotta a comprova della realtà dichiarata”.
Le ricorrenti hanno inoltre osservato che “oltre a eccedere i propri limiti di competenza il Prefetto
della Provincia di -OMISSIS-giunge infatti a una erronea e arbitraria ponderazione degli interessi in
gioco”, notando che la fattispecie oggetto del giudizio ha “a oggetto un’istanza di “aggiunta” e non
di “sostituzione” del cognome della piccola -OMISSIS- e non lede l’esigenza sociale dell’immutabilità
del cognome in quanto la semplice aggiunta di un cognome, mantenendo quindi il precedente, si
limita a maggiormente specificare – e non a modificare – la situazione di fatto esistente” e sostenendo
che “il caso che occupa riguarda esclusivamente il diritto di formalizzare una realtà di fatto già
legalmente riconosciuta a monte”.
Infine, le ricorrenti hanno evidenziato che “il diritto al nome rientri nella categoria dei diritti
inviolabili, in quanto elemento primario nell’individuazione della persona umana che ha una
principale funzione di identificazione attribuita dalla legge alla persona e tutelata anche nei
confronti dello Stato”, sostenendo che “il diniego impugnato determinerebbe un serio pregiudizio
anche alla sfera di diritti inviolabili del minore e potrebbe ingenerare nei consociati incertezza
nell’individuazione della piccola -OMISSIS-, che pur conosciuta nella comunità come figlia delle
Sig.re -OMISSIS-e -OMISSIS-vedrebbe il proprio cognome ricollegato unicamente alla prima delle
due”.
8. Con memoria del -OMISSIS-, l’amministrazione ha spiegato le proprie difese insistendo per
l’infondatezza della pretesa delle ricorrenti.
In particolare l’amministrazione ha evidenziato “l’incoerenza delle argomentazioni proposte dalle
ricorrenti, le quali … nell’intero testo del gravame delineano una costruzione teorica basata su diritti
soggettivi che importerebbe la giurisdizione del giudice ordinario laddove invece è palese che nel
caso in ispecie si è di fronte alla mera impugnativa per asseriti vizi di legittimità di un
provvedimento amministrativo (prefettizio) concernente il cambiamento del cognome di un minore,
e dunque si verte sulla materia dell’interesse legittimo”.
Nel merito, poi, l’amministrazione ha sottolineato di essersi “attenuta rigorosamente all’applicazione
delle norme vigenti, in linea anche con la giurisprudenza in materia, esercitando e congruamente
motivando il potere discrezionale attribuitogli dalla legge”.
9. In data -OMISSIS-, la stessa p.a. ha depositato la sentenza del Tribunale di -OMISSIS-con cui – in
accoglimento del ricorso proposto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di -OMISSIS–
è stato ordinato all’Ufficiale dello Stato Civile presso il Comune di -OMISSIS-di procedere alla
“cancellazione dell’atto di riconoscimento effettuato da -OMISSIS-con riferimento alla minore –
OMISSIS- … e alla cancellazione della relativa annotazione apposta sull’atto di nascita”.
10. Con memoria del 16 maggio 2022, le due ricorrenti hanno evidenziato di aver promosso innanzi
al Tribunale per i minorenni dell’Emilia Romagna procedimento per adozione ex art. 44, L. n. 184
del 1983 e hanno chiesto il rinvio della trattazione della causa in attesa della decisione su tale ultimo
procedimento “che farebbe venir meno … l’interesse … a proseguire il presente giudizio”, insistendo, in
subordine, per l’accoglimento di tutte le domande proposte nel gravame.
11. All’udienza del 17 giugno 2022, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è infondato, sicché il Collegio ritiene di poter prescindere dal prendere in considerazione
la sussistenza di un profilo di difetto di legittimazione in capo alla sig. -OMISSIS-(la quale non ha
proposto istanza al Prefetto; non è destinataria del provvedimento di diniego; e non esercita – almeno
allo stato e fatto salvo l’esito del procedimento di adozione in corso – potestà genitoriale nei confronti
della sig. -OMISSIS-).
2. Il presente giudizio riguarda un’istanza di mutamento del cognome proposta ai sensi dell’art. 89,
D.P.R. n. 396 del 2000, secondo cui “chiunque vuole cambiare il nome o aggiungere al proprio un
altro nome ovvero vuole cambiare il cognome, anche perché ridicolo o vergognoso o perché rivela
l’origine naturale o aggiungere al proprio un altro cognome, deve farne domanda al prefetto”.
Il provvedimento prefettizio di decisione su detta istanza, com’è noto, “ha carattere discrezionale,
dovendo l’amministrazione valutare e contemperare i contrapposti interessi pubblici e privati
sussistenti in materia, tra cui, dal lato pubblico, appare preminente l’esigenza che i cognomi siano
tendenzialmente stabili nel tempo, in modo da assolvere alla funzione tipica di identificazione della
persona” (Consiglio di Stato, IV, 29 febbraio 2008, n. 777).
Da ciò discende che tale provvedimento deve essere corredato da una motivazione congrua e logica
da cui si evincano le ragioni che hanno indotto l’amministrazione a determinarsi nel senso
dell’accoglimento o del rigetto dell’istanza e che, al contempo, “il sindacato esercitabile dal giudice
amministrativo in sede di legittimità è limitato al riscontro di eventuali profili di abnormità
nell’ambito dei criteri valutativi valorizzati dall’amministrazione, non potendo il giudice
direttamente procedere al giudizio di bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati coinvolti ma
dovendosi limitare a verificare se il provvedimento di diniego esibisca profili disfunzionali
estrinsecamente percepibili, poggiando su criteri chiaramente inidonei a perseguire e tutelare gli
interessi pubblici e privati in materia (cfr. ancora Consiglio di Stato, IV, n. 777/2008).
Nello stesso senso è stato notato che “dalla natura discrezionale del provvedimento prefettizio
discende “che il sindacato giurisdizionale dello stesso può essere condotto … sotto il limitato profilo
della manifesta irragionevolezza delle argomentazioni amministrative o del difetto di motivazione”
(Consiglio di Stato, IV, 26 aprile 2006, n. 2320).
È stato inoltre specificato che l’ordinamento non prevede un diritto soggettivo al cambiamento del
cognome e che il riconoscimento di una posizione soggettiva di interesse legittimo in capo agli istanti
“intende escludere che dall’esercizio della facoltà del privato, normativamente prevista, di chiedere
la modifica del proprio prenome o cognome, possa conseguire un nocumento del principio
pubblicistico della stabilità dei segni identificativi e della corretta identificazione dei cittadini”
(Consiglio di Stato, I, 8 giugno 2020, n. 1094).
È stato infine evidenziato che “dalla disciplina normativa in materia si evince il principio secondo
cui i cambiamenti, le aggiunte o le rettifiche al nome – inteso in senso ampio – rivestono carattere
eccezionale e sono autorizzate solo in presenza di situazioni oggettivamente rilevanti, in quanto il
nome costituisce un elemento fondante dell’identità personale, connesso ai suoi profili pubblicistici
come mezzo di identificazione dell’individuo” (Consiglio di Stato, I, 22 maggio 2014, n. 1658).
3. Ciò premesso sulla natura del potere prefettizio, è evidente l’infondatezza delle doglianze
proposte dalle ricorrenti.
3.1. Non può in primo luogo condividersi l’assunto secondo cui “nei procedimenti ex art. 84 e ss. L.
n. 396 del 2000 l’attività del Prefetto è “vincolata” e in presenza del consenso esplicito di entrambi i
genitori, come è nel caso di specie, lo stesso deve unicamente limitarsi a valutare la documentazione
prodotta a comprova della realtà dichiarata”.
Rispetto a tale osservazione deve innanzitutto premettersi che, nel caso di specie, non vi è una
richiesta congiunta da parte di due genitori, ma si è in presenza della richiesta della madre biologica
e del consenso della persona unita civilmente con quest’ultima (il cui cognome dovrebbe essere
aggiunto a quello della minore).
Precisato quanto sopra, va in ogni caso evidenziato che se è vero che l’istanza di mutamento del
cognome della persona minore d’età deve essere di regola presentata congiuntamente dai genitori
(cfr. ex multis Tar Lazio, I, 26 novembre 2018, n. 11410), la concorde volontà degli stessi non limita
in alcun modo il potere discrezionale del Prefetto nella valutazione di detta istanza.
Ciò per un verso, in ragione, del fatto che – in via generale – il potere prefettizio è orientato, come si
è già detto, alla tutela di interessi pubblici, quale è innanzitutto quello della tendenziale stabilità del
cognome della persona. Per altro verso, perché, proprio la presenza di un minore impone al Prefetto
di considerare l’interesse dello stesso all’accoglimento della domanda.
In altri termini, la concorde volontà dei genitori del minore è condizione necessaria (salve ipotesi
peculiari, v. circolare Ministero dell’Interno n. 15/2008 e Tar Bologna, I, 8 novembre 2021, n. 902) ma
non sufficiente per il mutamento del cognome del minore e non esime l’amministrazione
dall’effettuare quel delicato bilanciamento tra i diversi interessi pubblici e privati che vengono in
rilievo in tale materia.
3.2. Non può ritenersi, poi, come hanno sostenuto le ricorrenti, che il Prefetto di -OMISSIS-sia giunto
“a una erronea e arbitraria ponderazione degli interessi in gioco in quanto l’aggiunta del cognome,
a differenza della sua sostituzione, non lede l’esigenza sociale dell’immutabilità del cognome e si
limita a maggiormente specificare – e non a modificare – la situazione di fatto esistente”.
A tal proposito, va in primo luogo osservato che l’aggiunta di un cognome è idonea ad incidere
sull’identità della persona (nonché sull’interesse pubblico alla stabilità dei cognomi) al pari della sua
modificazione.
A ciò deve aggiungersi che, nel caso di specie, la ponderazione degli interessi in gioco effettuata dal
Prefetto non appare nient’affatto manifestamente irragionevole e/o arbitraria. E, infatti, come si è già
notato nella ricostruzione in fatto sub (…), il Prefetto di -OMISSIS-nell’adozione del diniego ha
effettuato un’accurata ricostruzione di tutti gli interessi pubblici e privati che vengono in rilievo nella
vicenda odierna (l’interesse privato dalla signora -OMISSIS- -OMISSIS-a ottenere il mutamento del
cognome della figlia, l’interesse di quest’ultima, nonché l’interesse pubblico alla tendenziale stabilità
del cognome) e ha conclusivamente ritenuto che il mutamento di cognome richiesto dall’istante per
la figlia non può essere disposto poiché incide “contemporaneamente su un diritto fondamentale e
sull’interesse primario all’identità personale della stessa minore, nonché sull’interesse pubblico alla
tendenziale stabilità del cognome della persona umana”.
Corrette e ragionevoli sono altresì le considerazioni, svolte in motivazione, secondo cui “nel caso di
specie il minore risulterebbe destinatario di una scelta operata (imposta) da altri, potendo solo al
raggiungimento della maggiore età eventualmente modificare tale scelta, i cui effetti sul piano
dell’identità personale e sociale del medesimo si sarebbero ormai abbondantemente prodotti e
consolidati” e secondo cui “in nessuna norma del vigente ordinamento si rinvengono disposizioni
che contemplano un diritto pieno e assoluto di imporre al figlio (minorenne) di una delle parti di
un’unione civile il cognome dell’altra parte … con l’intento di attribuire al minore una stabile identità
familiare”.
3.3. Non può essere accolta, poi, l’argomentazione di parte ricorrente secondo cui “il caso che occupa
riguarda esclusivamente il diritto di formalizzare una realtà di fatto già legalmente riconosciuta a
monte”: a tal proposito è dirimente la circostanza che con provvedimento Tribunale di -OMISSIS-è
stata ordinata la “cancellazione dell’atto di riconoscimento effettuato da -OMISSIS-con riferimento
alla minore -OMISSIS- nonché la cancellazione della relativa annotazione apposta sull’atto di
nascita”.
3.4. Prive di pregio, infine, sono le argomentazioni svolte dalle ricorrenti (prima, nell’ambito delle
deduzioni prodotte nel procedimento e, poi, nell’atto introduttivo del giudizio) in ordine al fatto che
il diniego sull’istanza della sig. -OMISSIS- si porrebbe in violazione del “diritto al nome” della
minore.
Per un verso, e in via generale, infatti, deve ribadirsi che non sussiste un diritto al cambiamento del
cognome ex art. 89, D.P.R. n. 396 del 2000 e che il presente giudizio è volto a contestare la decisione
resa dal Prefetto nell’ambito dei poteri allo stesso conferiti dagli artt. 89 e ss. D.P.R. n. 396 del 2000,
sicché sarebbe comunque estranea al perimetro del presente giudizio (oltreché alla giurisdizione di
questo giudice) ogni valutazione circa l’eventuale sussistenza di un diritto soggettivo della minore
ad acquisire il cognome della persona unita civilmente con la madre.
Per altro verso, si è già notato che – come correttamente osservato dal Prefetto di -OMISSIS– “in
nessuna norma del vigente ordinamento si rinvengono disposizioni che contemplano un diritto
pieno e assoluto di imporre al figlio (minorenne) di una delle parti di un’unione civile il cognome
dell’altra parte … con l’intento di attribuire al minore una stabile identità familiare”.
Ancora, deve evidenziarsi che proprio il diritto al nome della persona – quale segno distintivo
dell’identità personale – garantito e protetto dall’art. 6 c.c. impone alla p.a. di considerare con
particolare rigore l’istanza di modifica del cognome di un minore, specie ove tale istanza sia
finalizzata a creare un legame identitario con un soggetto (la persona unita civilmente con l’unico
genitore) che – allo stato e fatto salvo l’esito del procedimento di adozione – non è legato al minore
in questione da alcun vincolo legale idoneo a fornire la necessaria stabilità al legame identitario (che
sarebbe stato) creato dal mutamento del cognome.
4. Per tutte le superiori ragioni, il ricorso deve essere respinto.
5. In ragione della peculiarità della vicenda, tuttavia, sussistono giuste ragioni per disporre
l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di -OMISSIS-(Sezione
Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003,
n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla
segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad
identificare le parti